《政府投資條例》解讀
發布日期: 2019-05-31 17:46 來源: sntzq 作者:

 

 

我主要和大家交流三個方面的內容:一是談一談《條例》的特點;二是分四個專題介紹一下對《條例》主要條款的理解;三是針對《條例》公布后,有關方面關注的熱點和提出的疑惑,歸納了四個要點,作進一步的說明。

一、《條例》的特點

(一)堅持市場化的改革方向,有利于發揮市場在配置資源中的決定性作用和激發社會投資活力。

大家都知道,改革開放特別是2004年《投改決定》頒布以來,我國實行了以落實企業投資自主權為主要內容的投資體制改革,形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的格局。黨的十八大以來,中共中央、國務院印發《關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號),我國投融資體制改革持續深化,在推進要素配置市場化、落實企業投資主體地位方面成效顯著。近年來企業投資約占全社會固定資產投資總額95%,民間投資保持在60%以上?!稐l例》著眼于鞏固改革成果和繼續深化改革,對堅持改革方向予以制度化和規范化。主要體現在以下三個方面:

一是為堅持市場對配置資源的決定性作用,《條例》嚴格限定政府投資范圍,在第三條第一款中明確規定:政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的領域,以非經營性項目為主”。這一規定的立法目的,就是強調政府投資不能越位,必須牢牢把握“有所不為”的邊界,集中于“市場失效”領域,為市場主體提供更多投資機會,不與市場主體爭利。

二是為激發社會投資活力,處理好政府投資和社會投資的關系,《條例》第三條第二款明確規定:國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向公共領域項目”。這一規定的立法目的,就是考慮到公共領域項目具有成本較高、盈利能力不足的特點,政府要采取靈活的投資方式帶動社會投資,擴大社會投資范圍,增強社會投資動力,促進形成強大國內市場。

三是遵循“競爭中性”原則,不干擾市場公平競爭,《條例》第六條第二款規定:安排政府投資資金應當平等對待各類投資主體,不得設置歧視性條件。”本條規定的目的,實際上是強調安排政府投資要堅持普惠性原則,特別是要平等對待民間投資主體,不得因為企業的所有制性質而區別對待。

(二)貫徹了新發展理念。主要體現在以下三個方面:

一是為促進高質量發展,《條例》第四條規定:“政府投資應當遵循科學決策、規范管理、注重績效、公開透明的原則”。符合了這4項原則,就能更好的發揮政府投資在經濟社會發展中的作用,提高經濟發展質量、社會發展水平,使廣大人民群眾更好享受基本公共服務,更有獲得感,從而真正促進高質量發展。

二是堅持供給側結構性改革和加強補短板的要求。黨的十九大明確提出要“發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用”?!稐l例》緊扣時代主題,立足我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,對政府投資堅持供給側結構性改革的要求、聚焦短板精準發力作出明確規定。如第三條第一款規定:政府投資資金應當投向社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域。”這些領域,都是市場不能有效發揮作用、政府負有提供責任和義務、當前經濟和社會發展迫切需要加強的領域。為了確保政府投資能夠聚焦重點、精準發力,第三條第三款規定:“國家建立政府投資范圍定期評估調整機制,不斷優化政府投資方向和結構”。

三是堅決貫徹中央關于防風險的決策部署,要求政府投資應當量力而行。如《條例》第五條第一款規定:“政府投資應當與經濟社會發展水平和財政收支狀況相適應”。第五條第二款規定:“國家加強對政府投資資金的預算約束,政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資所需資金”。第二十二條第二款規定:“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”。這些規定,從宏觀到微觀,從原則到具體,一脈相承,循序漸進,逐步深入。

(三)是深化依法治國實踐的具體體現。

一是它終于解決了我國政府投資有法可依的問題?!稐l例》公布后,不僅在政府內部,而且在全社會都引起廣泛關注,這反映了在法治意義上,《條例》作為我國政府投資領域的第一部行政法規,首次將政府投資納入法治軌道,是依法規范政府投資、推進投資法治建設具有里程碑意義的大事。這部行政法規將改變我國長期依靠各類規章、規范性文件管理政府投資的局面,各地各部門的相關規定權威性不足、指導性不夠、約束性不強甚至互相抵觸、難以銜接等問題,將得到有效解決。

二是以《條例》出臺為標志,我國形成了投資法制的完整框架。應當說,近年來我國投資法制建設進入快車道?!镀髽I投資項目核準和備案管理條例》(國務院令第673號)已于2017年2月1日實施;《機關團體建設樓堂館所管理條例》(國務院令第688號)已于2017年12月1日實施。此次《政府投資條例》的出臺,使我國各類投資項目的管理和有關專門領域的管理均有了行政法規層面的法律依據。

三是《條例》的出臺有利于促進依法行政,是建設法治政府的重要成果。黨的十九大報告將建設法治政府作為深化依法治國實踐的重點內容。過去我國政府投資領域長期沒有專門的法律法規,這既與政府投資涉及面廣、管理復雜和投融資體制改革持續深化、認識和實踐發展較快、制度定型困難等不無關系,也與政府投資管理體制沒有明確、管理方式沒有統一直接相關,是一枚硬幣的兩面。因此,從這個意義上說,《條例》的一大貢獻,就是在最大公約數的共識基礎上,確立了政府投資的管理體制和管理方式,實現了政府投資管理體制、職能、程序、責任法定化,為各有關方面在工作中各負其責和科學履職、提高管理能力提供了法律依據。另外,今后制定規章文件都要進行合規性審查,《條例》就是合規性審查的重要依據,有利于各方在一個話語體系中商討問題,消除分歧,形成共識,統一規范。

(四)對政府投資的全方位全過程加強規范管理。

一是它強調從宏觀和微觀兩個層面加強對政府投資的管理。宏觀層面,政府投資管理的一個重要內容就是對政府投資規模和結構的統籌決策。如《條例》第八條規定:縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策,結合財政收支狀況,統籌安排使用政府投資資金的項目,規范使用各類政府投資資金。”微觀層面,就是為促進具體項目和資金管理的科學化、規范化、嚴格化提供一系列剛性制度。

二是它按照項目和資金兩條主線加強管理?!稐l例》將其規范調整的項目劃分為政府投資項目和使用政府投資資金的項目。對政府投資項目,側重于對項目決策和實施的直接管理,其投資資金與項目管理相結合;對使用政府投資資金的項目,側重于資金的管理,不過多干預項目具體的決策和實施。對項目的管理,體現在嚴格規范的決策程序和實施監督上;對資金的管理,體現在各類投資方式的規范和確立投資年度計劃這一基本手段上。

三是加強項目全方位、全過程管理?!稐l例》規定對項目的管理覆蓋項目謀劃、儲備、決策、實施、監管、竣工、后評價等全生命周期。同時,前后延伸至項目建設依據的發展建設規劃和項目建成后的財務、資產處理;左右銜接至其他部門的工程質量、安全生產等公共管理事務,形成了一個完整鏈條和體系。

二、對《條例》的專題解讀

(一)第一個專題是“項目決策”。

第一個方面,首先了解什么是“政府投資項目”?!稐l例》第九條規定,“政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項目,統稱政府投資項目?!蹦鞘裁词侵苯油顿Y和資本金注入呢?直接投資,通俗的說就是政府撥款投入,其形成的資產屬于國有資產;直接投資適用于非經營性項目。關于資本金注入,我國自1996年對經營性項目建立了項目資本金制度,項目資本金是指在經營性項目投資總額中,由投資者按一定比例認繳的非負債性質的出資。資本金注入,指的是將政府投資資金作為項目的資本金,投資形成的股權屬于國有股權,由有關機構依法履行出資人職能,主要針對經營性項目。由此可見,直接投資和資本金注入方式的項目,是政府直接作為投資人、建成后有關資產和產權歸屬國家的項目,因此需要履行嚴格的政府決策程序,即審批制。直接投資和資本金注入以外,還有其他投資方式,一會我在“資金管理”專題中還會介紹,這里先不展開。

第二個方面,政府投資項目的決策程序?!稐l例》第九條規定:對政府投資項目,“項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批?!币簿褪钦f,政府投資項目的前期工作分為三個階段,決策分為上述三道程序。這與現行的規定是一致的。

第三個方面,項目決策中,關于項目單位的義務和責任?!稐l例》十分強調項目單位的主體責任,第九條第二款規定,一是項目單位應當加強政府投資項目的前期工作,保證前期工作的深度達到規定的要求。二是項目單位要對項目建議書、可行性研究報告、初步設計以及依法應當附具的其他文件的真實性負責。實質上是強調了各負其責,項目單位主觀原因出問題的,要承擔相應責任,不能把責任都推給項目審批部門。

第四個方面,決策中的審查重點?!稐l例》第十一條對規范審批作出了詳細規定。一是對項目建議書的審查。項目建議書階段主要解決“要不要干”的問題,因此政府部門對項目建議書的審查,要結合有關政策重點審查項目建議書提出的項目建設必要性。二是對可行性研究報告的審查??尚行匝芯侩A段主要解決“能不能干”的問題,因此政府部門在審查可行性研究報告時,要重點審查可行性研究報告分析的項目的技術經濟可行性、社會效益以及項目資金等主要建設條件的落實情況。三是對初步設計的審查。初步設計階段主要是解決“怎么干、花多少錢干”的問題,因此政府部門要對初步設計及其提出的投資概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求進行把關。 

第五個方面,項目決策程序中的特別規定。一是為了促進科學決策、民主決策,《條例》第十一條規定:對經濟社會發展、社會公眾利益有重大影響或者投資規模較大的政府投資項目,投資主管部門或者其他有關部門應當在中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估的基礎上作出決定。 中介服務機構評估,指的是重大項目應堅持“先評估后決策”的原則。比如國家發展改革制訂了《投資咨詢評估管理辦法》,審批政府投資項目之前必須經過工程咨詢機構評估,評估機構引入競爭機制。公眾參與,指的是涉及或影響公共利益的項目應當廣泛吸收公眾意見。例如,國家發展改革委2010年制訂了《關于實行政府重大投資項目公示工作的指導意見》。專家評議,指的是要發揮專家在政府投資項目決策中的作用。將專家評議結果與專業工程咨詢機構的項目評估結論相對照,這是對于一些重大復雜項目慎重決策的需要。風險評估,指的是對項目可能產生的社會風險進行識別、論證和防范。我國投資項目可行性研究制度對需要評估的風險種類、程序、等級和防范措施都有明確具體的規定。除了通行的風險評估以外,國家還可以根據實際情況提出專門風險評估的要求。二是,除了一般程序規定外,《條例》還對相對簡單或特殊的項目作了精簡程序的規定,體現了“放管服”改革的精神?!稐l例》第十三條規定,對“相關規劃中已經明確的項目,部分改建、擴建項目,建設內容單一、投資規模較小、技術方案簡單的項目,為應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件需要緊急建設的項目”,可以按照國家有關規定簡化需要報批的文件和審批程序。這一條還有一款授權規定,即可以簡化程序的具體項目范圍,由國務院投資主管部門會同國務院有關部門規定。

(二)第二個專題是“資金管理”。

第一個方面,關于“統籌安排”的要求?!稐l例》十分注重銜接平衡各類政府投資資金并統籌安排使用,主要是為了防止不同部門、不同專項的資金之間出現重復安排或空白盲區的問題。為此《條例》第八條規定:“縣級以上人民政府應當根據國民經濟和社會發展規劃、中期財政規劃和國家宏觀調控政策,結合財政收支狀況,統籌安排使用政府投資資金的項目,規范使用各類政府投資資金。”為了能夠保證政府投資資金的統籌安排,《條例》第六條規定,“國家通過建立項目庫等方式,加強對使用政府投資資金項目的儲備?!敝邪l〔2016〕18號文件就提出:“建立覆蓋各地區各部門的政府投資項目庫,未入庫項目原則上不予安排政府投資”,還提出,“編制三年滾動政府投資計劃,明確計劃期內的重大項目,統籌安排、規范使用各類政府投資資金。依據三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策,編制政府投資年度計劃,合理安排政府投資?!币虼?,這與《條例》的規定是相協調、相銜接的,也由此可以看出,《條例》所要求的統籌安排,包括跨年度縱向統籌和本級政府橫向統籌。

第二個方面,關于“政府投資資金按項目安排”的要求?!稐l例》第六條明確規定,“政府投資資金按項目安排”。按具體項目安排政府投資資金,是發改系統長期以來堅守的一個基本原則,對精準確定建設任務、嚴格規范管理、落實工作責任、準確評價投資效果、充分發揮政府投資效益等都十分必要。實踐中,按項目安排資金有兩種形式:一是由資金安排部門直接安排到具體項目上。這主要是對本級政府采用直接投資或資本金注入方式的政府投資項目,項目審批和資金安排緊密聯系在一起,此外也有部分直接補助到經營性項目上。二是由上級補助給下級,再由下級安排到項目上,如國家發改委安排到地方的打捆和切塊投資。這種情況下,從上級作為資金安排部門的角度來說,并沒有直接將資金安排到具體項目,但這只是上下級之間的具體分工,并不影響“政府投資資金按項目安排”的原則要求。由于安排投資的上級部門不直接參與項目決策,這就需要下級地方主管部門要切實承擔起選擇推薦項目、把控項目真實投資額等責任。

第三個方面,關于“政府投資方式”?!稐l例》規定了四種投資方式,即直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息。理解這四種投資方式,需要把握以下幾點:一是四類投資方式的具體含義。直接投資、資本金注入這兩方式,前面我已經結合政府投資項目的決策程序作了介紹。這里再介紹一下投資補助和貸款貼息。投資補助,指的是無償給予一定限額或比例的資金支持。一般情況下,對項目的投資補助作為資本公積管理;在項目單位同意增資擴股的情況下,也可以作為國家資本金管理。貸款貼息,指的是對使用了銀行貸款的項目給予的貸款利息補貼。貼息率應當不高于當期銀行貸款利率的上限。貼息資金不形成新的權益,屬于在建項目的,沖減工程成本;屬于竣工項目的,沖減財務費用。二是如何理解“以直接投資為主”和“經營性項目主要采取資本金注入方式”?!稐l例》第六條規定,政府投資“以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式”。對于這一規定,還是要結合本條中“政府投資資金按項目安排”的要求來理解。也就是說,判斷投資方式要具體到資金和項目的關系上,并根據投資所形成資產的屬性來判斷,而不以上下級政府資金使用關系來判斷。比如上級政府補助給下級政府的投資,下級政府用來直接投資或資本金注入的,投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”,而不是投資方式意義上的“投資補助”。三是如何理解“適當采取投資補助、貸款貼息等方式”?!稐l例》規定,“對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式”。這種審慎表述的立法本意是,對“投資補助”、“貸款貼息”這種屬于無償補助企業的投資方式,要盡可能的規范和限制,只能用在確有必要的項目上,防止干擾市場充分競爭。四是政府投資方式是不是只有《條例》列出的四種。《條例》對四種投資方式的規定,加了一個“等”字,也就是從立法技術上采取了非封閉式的列舉式,其立法本意是,既使得這四種投資方式于法有據,又不妨礙實踐中的改革創新。

第四個方面,關于“政府投資年度計劃”。在《條例》中要不要規定“投資計劃”,或者說要不要把“投資計劃”作為政府投資資金管理的基本手段,是《條例》立法過程中爭議的主要焦點問題之一。經過充分研究,各方面最終形成了共識,因此,《條例》確立了政府投資年度計劃在政府投資管理中的地位,并在第三章中以整章的內容作了具體規定?!稐l例》對政府投資年度計劃的規定主要包括以下幾點:一是計劃編制主體,強調誰安排投資、誰編制計劃。即第十五條第一款規定:“國務院投資主管部門對其負責安排的政府投資編制政府投資年度計劃,國務院其他有關部門對其負責安排的本行業、領域的政府投資編制政府投資年度計劃?!?/span>二是投資計劃層級,強調一級政府一級計劃。即第十五條第二款規定:“縣級以上地方人民政府有關部門按照本級人民政府的規定,編制政府投資年度計劃?!币簿褪钦f,國家、省、市、縣四級都要編制政府投資年度計劃。這是因為,隨著投融資體制改革的深化,我國地方各級政府早已成為投資主體,分別承擔大量投資建設任務;隨著我國實行分級分稅預算管理體制,地方各級政府也已成為名副其實的一級預算主體。因此,縣級以上人民政府都應編制政府投資年度計劃。三是政府投資計劃的內容?!稐l例》第十六條規定,“政府投資年度計劃應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項?!?這里需要重點了解兩點。第一,從《條例》對投資計劃內容的具體規定,充分認識投資計劃的功能和目的。一個是統籌政府投資資金的需要,即有利于掌握年度投資總規模和各行業領域的結構分配;第二個是落實建設責任的需要,即有利于完成政府預期的建設任務和目的;第三個是適應項目建設規律的需要,即有利于按年度對建設周期跨年度的項目有序落實資金和銜接實施;第四個是規范資金撥付的需要,即有利于落實多元投資主體同時同比例保障資金到位的要求。實踐中,有些地方的投資計劃失之于粗,缺乏基本的要素,甚至取消了投資計劃,這實質上反映了政府投資的粗放管理,應當按照《條例》的要求予以糾正。第二個要了解的重點是,對上級補助地方、由下級安排到項目上的投資,下級應當按照《條例》關于投資計劃內容的規定執行。也就是說,上級以打捆、切塊方式安排到下級的投資資金,下級在按項目分解下達投資計劃時,應當明確項目名稱、建設內容及規模、建設工期、項目總投資、年度投資額及資金來源等事項。四是列入投資計劃的項目的條件?!稐l例》第十七條對列入計劃的項目所達到的條件作出了規定。為了避免“錢等項目”、造成資金沉淀和“項目等錢”、影響項目建設,以及確保執行預算法的規定,納入投資計劃草案和正式下達投資計劃的項目,其前期工作應當達到一定的深度,確保資金能夠到位和資金到位后能夠及時開工建設。這里有幾個具體問題和大家交流一下。首先,如何理解本條“列入政府投資年度計劃”的具體階段。從本條三款條件來看,“列入政府投資年度計劃”理解為列入下達政府投資年度計劃的項目比較合理,這也是為確保計劃能夠執行而對項目成熟度的最基本的要求??紤]到編制計劃草案和批準、下達之間還有一個周期,編制計劃草案時項目達到什么程度應由資金安排部門根據實際情況提出要求。其次,如何理解第一款“可行性研究報告已經批準或者投資概算已經核定”。一般來講,可研和概算是前后順次進行的兩個環節,這里的“或者”容易引起歧義。這需要結合立法本意來理解和執行。從普遍性上來說,概算核定后下達投資計劃最為合理,但考慮到有些項目前期工作比較復雜,需要將部分資金用在勘察設計、征地拆遷等非主體工程上,因此也可以在可研批復后下達部分投資。第三,如何理解第二款“采用投資補助、貸款貼息等方式的,已經按照國家有關規定辦理手續”。采用投資補助、貸款貼息等方式的,應當辦理資金申請報告手續。批準資金申請報告的前提之一是已經完成項目審批、核準或備案程序。為了簡化程序,對資金申請報告,可以單獨批復后再下達投資計劃,也可以一并辦理投資計劃下達,因此,這里的“已經按照國家有關規定辦理手續”是指項目已經辦理審批、核準或備案手續并按規定辦理資金申請報告。

第五個方面,關于如何控制和節約政府投資資金。對具體項目的政府投資資金額度的控制,是政府投資管理中的核心環節之一,也是實踐中的老大難問題。為此,《條例》將其作為制度設計的重點,從嚴格管理和嚴肅問責兩個角度加強剛性約束。嚴格管理主要體現在嚴格核定概算和加強調概限制上。這體現在三個具體環節:一是第十一條規定,初步設計審批和概算核定時,要重點審查“初步設計及其提出的概算是否符合可行性研究報告批復以及國家有關標準和規范的要求”。二是第十二條規定,“經投資主管部門或者其他有關部門核定的投資概算是控制政府投資項目總投資的依據。初步設計提出的投資概算超過經批準的可行性研究報告提出的投資估算10%的,項目單位應當向投資主管部門或者其他有關部門報告,投資主管部門或者其他有關部門可以要求項目單位重新報送可行性研究報告?!睂@一條,很多同志有疑問,提出《條例》規定“可以要求重新報可研”,是不是意味著“也可以不要求重新報可研而直接批準概算”?這樣簡單化的理解,就曲解了本條規定的立法本意。概算較大幅度超過了估算,原因主要就是兩種情況,第一種情況是初步設計不合理、不合規,也就是在初步設計時擅自擴大了工程量或提高了建設標準;第二種情況是可行性研究不充分、不深入,對一些情況和因素沒有考慮周全,導致估算不能滿足建設需要。對于第一種情況,應當不予批準其概算,并要求項目單位重新按照可研批復進行初步設計并提出合理概算;對于第二種情況,可以要求項目單位重新編制和報送可行性研究報告。三是第二十三條規定,“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算”。也就是說,概算一經核定,一般不得突破。為了保證政府投資資金的安全、節約,《條例》規定了嚴肅問責的條款。一是第三十二條規定,“未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算”的,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。二是第三十三條規定,“轉移、侵占、挪用政府投資資金”的,依照有關規定追究法律責任。三是第三十四條規定,“弄虛作假騙取政府投資項目審批或者投資補助、貸款貼息等政府投資資金”的,或者“擅自增加投資概算”的,對項目單位暫停、停止撥付資金或收回已撥付的資金,暫?;蛘咄V菇ㄔO活動,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

(三)第三個專題是“項目實施”。

《條例》第四章專門規定了政府投資項目實施的內容。這一部分與2010年征求意見稿相比,發生較大變化,主要是刪除了有關代建制、工程保險和擔保、招標采購、產權登記與移交等規定,增加了項目變更的批準程序等有關內容。這一變化,反映了《條例》將規范政府投資項目建設實施的重點,放在了嚴格執行項目決策上,這并不意味著對建設實施的其他要求不必要、不重要,而是有關法律法規已經明確的事項、仍在改革探索中的事項都可以不必在本《條例》中重復或固化。

第一個方面,開工條件?!稐l例》第二十條規定的政府投資項目的開工條件分別是:“有關法律、行政法規規定的建設條件”;“本條例規定的建設條件”;“國務院規定應當審批開工報告的重大政府投資項目,按照規定辦理開工報告審批手續后方可開工建設?!?/span>一是關于“有關法律、行政法規規定的建設條件”,指的是政府投資項目和其他投資項目一樣,應當辦理有關法律法規規定的許可、備案手續,包括用地、規劃、施工許可和工程質量備案,招標程序和勘察、設計、施工、監理、材料設備采購等合同的簽署,以及按照國家工程質量、安全生產等方面的規定,完成施工前的施工圖會審、技術交底等施工現場管理。二是“本條例規定的建設條件”,指的是《條例》規定的決策程序、建設準備和落實主要建設條件等,具體表現形式應當包括具有項目統一代碼、完成三道審批手續、納入項目庫、審批手續通過在線平臺辦理并公開、已下達投資計劃、資金落實到位等。三是開工報告。按照現有規定,對政府投資項目,“除特殊情況外不再審批開工報告”。按照《條例》,應當審批開工報告的重大政府投資項目由國務院規定。實踐中,如果需要報批開工報告,應當在可研批復時提出。

第二個方面,項目變更?!稐l例》第二十一條規定:“政府投資項目應當按照投資主管部門或者其他部門批準的建設地點、建設規模和建設內容實施;擬變更建設地點或者擬對建設規模、建設內容等作較大變更的,應當按照規定程序報請原審批部門審批?!?本條規定與《企業投資項目核準和備案管理條例》規定的核準變更程序一起,強調了審批、核準的權威性,也就是必須嚴格按照項目決策內容建設實施,如需變更應當重新決策。許多同志對這一條中的“較大變更”提出疑問,希望搞清楚“較大變更”的標準。應當說,執行本條規定必須要結合不同行業、領域、類型等項目的特點。目前,交通、水利等行業對項目實施都有具體的規定,各個行業領域、各地方政府應當對較大變更的標準在各自權限內作出具體規定。

第三個方面,資金落實。一是《條例》規定,“政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位”。這主要是指投資計劃和預算下達后,相應層級的財政部門應當根據國庫集中支付制度和《基本建設財務規則》(財政部令81號)等規定,按照政府資金和其他投資資金、債務資金同比例撥付的原則,向項目單位辦理資金撥付;項目單位則應當按規定向各參建單位支付。二是《條例》規定,“政府投資項目不得由施工單位墊資建設?!薄稐l例》公布后,社會上對這一規定非常關注。因此具體解釋一下。所謂“墊資建設”,是指建設單位未全額支付工程預付款或未按工程進度按月支付工程款(不含合同約定的質量保證金),由建筑企業墊款施工。政府投資項目由施工單位墊資建設,可能導致實際投資難以控制,容易造成超概算;可能助長地方政府“沒錢搞建設”,容易造成債務風險;容易造成拖欠工程款和農民工工資;建筑企業以承諾帶資承包作為競爭手段、承攬項目,也容易擾亂建筑市場秩序。因此《條例》對此作出了禁止性規定。當然,這里需要把握的是,禁止“墊資建設”是《條例》對政府投資項目的要求,其他項目不在《條例》的規定范圍之內;還有一點就是,也不能把墊資建設和BOT、EPC等模式等同起來,《條例》本身并沒有禁止這兩種投融資和工程承包模式,判斷是否違反《條例》要看這兩種模式中有無使用帶資承包方式。三是《條例》規定:“政府投資項目結余的財政資金,應當按照國家有關規定繳回國庫?!?/span>結余資金是指項目竣工結余的建設資金,按照《基本建設財務規則》(財政部令81號),項目資金來源屬于財政資金的部分,應當在項目竣工驗收合格按照預算管理制度有關規定收回財政。

第四個方面,概算調整?!稐l例》第二十三條規定:“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的,項目單位應當提出調整方案及資金來源,按照規定程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定?!?本條是對投資概算控制的規定,明確了投資概算“不超是原則、調整是例外、超概需批準”的基本要求。實際工作中,超概、調概是一大頑疾。問題的根源主要是約束機制不夠嚴密、責任落實不到位。不從程序上、制度上和責任上細化、實化、嚴化,本條的規定很容易流于形式。比如說,本條規定“因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的”,項目單位可以提出概算調整申請。而實際中不論什么原因導致超概,項目單位一般都會將原因硬拽到“政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化”上。因此,必須從嚴從細完善制度、機制才能將本條的規定落實到位。一是分別明確各單位的概算控制責任,對概算核定部門、項目主管部門、項目單位以及代建單位、設計單位、監理單位等都要明確相應的責任。二是堅持先落實責任再調整概算。申請調增概算,應當對合理調增(即本條所列不可抗力因素)和違規超概(即擅自增加建設內容、擴大建設規模、提高建設標準、改變設計方案等)嚴格區分,同時必須界定違規超概的責任主體、提出對相關責任單位和責任人的處理意見,對本條“應當提出調整方案及資金來源”中的違規超概部分要提出自行籌措的意見,概算核定部門要堅持責任單位和責任人處理意見落實后再調概、違規超概部分不從原渠道安排的原則。三是嚴格概算調整的審查和決策程序。本條規定,“確需增加投資概算的,項目單位應當提出調整方案及資金來源,按照規定程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定?!蹦敲?,這就需要審批部門要切實把住概算調整關,防止報小建大、“釣魚”現象等問題,要完善審查和決策程序以及懲戒機制??傊?,要以嚴密的程序、嚴格的審查、權威的決策,避免審批部門的概算調整成為走程序、辦手續的背鍋行為。

第五個方面,工期管理?!稐l例》第二十四條規定:“政府投資項目應當按照國家有關規定合理確定并嚴格執行建設工期,任何單位和個人不得非法干預?!北緱l規定包含兩層含義,一是對合理確定的建設工期,為了保障工程質量,不能出于政績考慮或者為了節約成本而趕工期。二是為了確保發揮預期工程效益,建設單位獲得投資后不能停建緩建或者消極拖延。也就是《條例》第三十四條規定,項目單位“無正當理由不實施或者不按照建設工期實施已批準的政府投資項目”,應當追究其法律責任。

第六個方面,項目建成?!稐l例》規定,政府投資項目建成后,應當進行竣工驗收、辦理竣工財務決算,選擇有代表性的項目進行后評價。一是竣工驗收??⒐を炇瞻椖靠⒐を炇蘸蛯I驗收、配套驗收。項目竣工驗收是指對項目建成后能否達到預期和批準的工程功能進行的驗收。專業驗收是指對消防、規劃、環保、人防、氣象、國家安全等方面是否達到規定標準進行的驗收。配套驗收是指對供水、供熱、排水、燃氣、電力、通信等工程配套是否達到規定要求進行的驗收。《條例》所指的驗收是項目竣工驗收,應當在專業驗收和配套驗收之后進行。二是竣工財務決算。項目竣工財務決算是正確核定項目資產價值、反映竣工項目建設成果的文件,是辦理資產移交和產權登記的依據。項目建設單位在項目竣工后,應當及時編制和報批項目竣工財務決算。項目竣工財務決算審核、批復管理職責和程序要求等由同級財政部門確定。三是后評價。項目后評價,是指在項目竣工驗收并投入使用或運營一定時間后,運用規范、科學、系統的評價方法與指標,將項目建成后所達到的實際效果與項目的可行性研究報告、初步設計及其審批文件的主要內容進行對比分析,找出差距及原因,總結經驗教訓、提出相應對策建議。通過后評價工作,能夠總結同類項目的經驗教訓,規劃制定、項目審批、資金安排、項目管理提供重要參考依據。2014年國家發展改革委制訂了《中央政府投資項目后評價管理辦法》和《中央投資項目后評價報告編制大綱》,各地區、各部門可以參照上述文件組織實施后評價工作,或制定詳細規定。

(四)第四個專題是“監督管理”。

《條例》第五章專門規定了對政府投資項目的監督管理。相比于2010年征求意見稿,這一章是整章增加的內容。這說明國家將監督管理明確為政府投資項目管理中的重要環節,成為投資主管部門和其他有關部門的重要職責。各級投資主管部門要主動適應投資管理方式轉型和重心后移的新要求,防止重審批輕監管、重投入輕效益等問題,加強力量建設和制度完善,切實履行好監督管理職責。

第一個方面,關于監管主體?!稐l例》在規定投資決策主體時,用了“投資主管部門或者其他有關部門”的表述,也就是對各自權限內的事項在分工上各負其責、互不交叉;而在規定監督管理主體時用了“投資主管部門和其他有關部門”的表述,也就是投資主管部門和其他有關部門對同一事項都有相應的監管職責,不能缺位、互不代替。首先,投資主管部門對各類政府投資項目的監督管理是全覆蓋、全口徑的,只是對其直接審批或安排投資的項目、其他方面審批或安排投資的項目,監管的內容、責任的劃分應當有所不同,也就是要履行好直接監管和對監管者的監管不同層面的職責。其次,其他部門又應當分為兩類,一類是投資主管部門以外的項目審批部門和項目主管部門,這些部門應當按照“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則,對其審批或主管的項目履行相應的監管責任。另一類是公共管理部門,如土地、規劃、建筑工程質量以及生態環境等主管部門,這些部門根據相關法律法規履行相應的監管責任。

第二個方面,關于監管方式?!稐l例》第二十七條規定:“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當采取在線監測、現場核查等方式,加強對政府投資項目實施情況的監督檢查?!苯Y合《條例》的上下文來看,這里的“在線監測”是指通過投資項目在線審批監管平臺開展在線監管,也就是說,根據本《條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》,投資項目在線審批監管平臺是對各類投資項目的執法監管系統?,F場核查,是指根據在線監測和其他渠道掌握的問題線索,開展“雙隨機、一公開”等方式的現場檢查。

第三個方面,關于項目單位的法定義務。根據《條例》,政府投資項目的項目單位有接受和配合監督管理的義務。一是按照相關條款的規定,嚴格規范建設實施項目,并接受政府部門的監督檢查。二是為了便于投資主管部門和有關部門掌握情況,《條例》規定:“項目單位應當通過在線平臺如實報送政府投資項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息?!?/span>三是《條例》規定:“項目單位應當按照國家有關規定加強政府投資項目檔案管理,將項目審批和實施過程中的有關文件、資料存檔備查?!?/span>

第四個方面,監管重點和處罰?!稐l例》規定的監管內容,主要以是否按照決策確定的事項規范實施為重點,具體是指《條例》第四章規定的“按照規定條件開工”、“建設地點、建設規模和建設內容的變更”、“資金到位”、“概算控制”、“工期”、“竣工驗收”等內容。這與其他行政執法部門的監管有所側重和區別,當然實際工作中應當加強協同監管。

第五個方面,《條例》還對監管中的信息共享和信息公開提出了要求。如第二十八條規定“投資主管部門和依法對政府投資項目負有監督管理職責的其他部門應當建立政府投資項目信息共享機制,通過在線平臺實現信息共享?!?第三十條規定:“政府投資計劃、政府投資項目審批和實施以及監督檢查的信息應當依法公開?!边@些都屬于監督管理工作中的法定職責,應當嚴格執行。

 

三、《條例》要點釋疑

第一個問題,關于“投資主管部門”。

“投資主管部門”在《條例》中共出現了17次,但《條例》沒有指出“投資主管部門”具體是哪一個部門,對這個問題怎么看。應該從三個方面來認識。一是“投資主管部門”的出處和來源。2004年投改后,“投資主管部門”的提法較多出現在黨中央、國務院的文件中。如《投改決定》、中發18號文件和兩個《條例》。二是黨中央國務院文件規定的“投資主管部門”的職責。各類文件雖然都沒有明確指出投資主管部門的具體所指,但對它的一些重要職能作出明確規定。如,2004年《投改決定》賦予國務院投資主管部門批準發展建設規劃的職能;中發18號文件要求國務院投資主管部門要履行好投資調控管理的綜合協調、統籌推進職責;《投改決定》和《政府投資條例》規定國務院投資主管部門要研究制定政府投資項目決策權限劃分和審批程序;《核備條例》規定國務院投資主管部門負責研究提出《核準目錄》、指導和實施企業投資項目核準備案工作;兩個《條例》則明確規定各級投資主管部門負責對各類投資項目的監督管理職責,等。那么,第三,誰是“投資主管部門”。首先,《條例》對“投資主管部門”的表述方法符合立法慣例?!稐l例》未對“國務院投資主管部門”作出指向某一個部門的規定,這種現象,在其他法律法規中也比較常見。如《城鄉規劃法》出現了“國務院城鄉規劃主管部門”、“縣級以上人民政府城鄉規劃主管部門”的表述,但沒有對應到現有部門的名稱上。立法中之所以出現這種情況,一是因為本法律法規所規范領域的專門工作機構,由某一部門行使、但該部門不限于僅承擔這一方面的工作;二是本法律法規所稱的專門工作機構,實際上指哪個部門承擔,很可能不是固定的,應當由部門“三定”進行規定。如2019年之前,城鄉規劃主管部門是住房城鄉建設部,2019年根據機構改革方案制定的部門“三定”,城鄉規劃職能劃入自然資源部,相應地國務院城鄉規劃主管部門就應當是自然資源部。而最新中辦國辦印發的國家發展改革委的“三定”方案,明確國家發展改革委“負責投資綜合管理”。這與《條例》規定的國務院投資主管部門履行政府投資綜合管理職責是一致的。因此,無論是三定來看,還是實際承擔職責來看,《條例》中的國務院投資主管部門就是國家發展改革委。

第二個問題,投資和預算的關系。

一是如何理解政府投資是“使用預算安排的資金”?!稐l例》第二條規定,政府投資是指“在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等?!卑凑疹A算法,我國預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。一般公共預算支出按照經濟性質分類,包括工資福利性支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出,國家發改委負責安排的中央預算內投資在一般公共預算中體現,屬于資本性支出。政府性基金預算專項用于特定公共事業,有關部門的專項建設基金在政府性基金預算中體現。而國有資本經營預算支出用于注入國有企業資本金,不指定具體用途,社會保險基金預算專項用于社會保險,沒有資本性支出。因此,政府投資具體就是一般公共預算、政府性基金預算中用于項目建設部分的資金。二是投資計劃和預算在編制中如何銜接?!稐l例》第十八條規定“政府投資年度計劃應當和本級預算相銜接”。計劃和預算的銜接,首先是計劃和預算規模的銜接。即每年要按照規定程序,確定用于政府投資的預算資金規模,在此規模內由投資主管部門具體安排、編制投資計劃。其次是根據投資主管部門編制的投資計劃,由財政部門編入預算。三是投資計劃和預算在執行中的銜接。按照現有程序,年度投資計劃編入預算后,報人大審查。人大批準預算后,投資主管部門下達投資計劃并抄送財政部門,財政部門根據投資計劃下達預算。

第三個問題,關于全國投資項目在線審批監管平臺。

一是在線平臺的依據和法定地位。全國投資項目在線審批監管平臺是1個中央文件、兩部行政法規規定的適用各類投資項目的綜合管理服務平臺。特別是《企業投資項目核準和備案管理條例》、《政府投資條例》這兩部行政法規對在線平臺作出規定后,意味著應用在線平臺是項目單位和各有關部門的法定義務,沒有按要求應用則屬于違法行為。二是在線平臺的建設和應用要求。根據兩部法規,在線平臺的基本功能和對政府部門、項目單位的法定要求是,(1)每個項目要通過在線平臺獲取作為唯一身份標識的項目代碼;(2)政府部門通過在線平臺辦理各類審批、備案手續;(3)項目單位通過在線平臺報送建設實施進度信息;(4)有關部門通過在線平臺開展在線監測。此外,在線平臺還是發布投資規劃政策、提供在線咨詢、進行項目公示、開展信息公開的權威渠道。三是要處理好在線平臺和其他系統的關系。在線平臺于2015年建成,于2017年正式運行。在此之前和之后,有的地方和部門建設了部分與項目管理相關的系統。因此,要按照兩個《條例》的要求,處理好各系統的關系。首先,對已有系統要互聯互通或使其成為在線平臺的子系統,確保在線平臺對各類項目管理的全覆蓋。其次,有關方面新增系統建設需求的,應當本著整合共享、節約資源的原則,依托或利用在線平臺開展建設。第三,各級在線平臺要加強建設,確保其功能符合法定要求和投資管理業務需要,并能夠兼容和對接其他系統。

第四個問題,關于《條例》和PPP的關系。

《條例》出臺后,引發PPP參與各方廣泛關注和熱烈討論。可以從以下5個方面來理解把握《條例》PPP的關系。第一,《條例》是目前我國法律效力最高的規范政府投資的行政法規,有利于規范有序推廣PPP模式。一方面,《條例》是行政性法規,強制性和嚴肅性高于一般規范性文件?!稐l例》的出臺,對PPP項目投資和建設管理提供了穩定、高層次的法律制度框架。另一方面,《條例》明確,平等對待各類投資主體、發揮政府投資資金的引導帶動作用;這些規定和要求,為推動各類社會資本特別是民間資本更好參與政府投資項目提供廣闊空間和制度保障,也符合政府和社會資本合作的本質要求。第二,PPP項目和政府投資項目是交叉關系,兩者之間存在交集?!稐l例》規范的是政府投資行為。因此,PPP項目中涉及政府資本金注入,以及政府安排投資補助、貼息的項目,全部屬于《條例》適用范圍。據統計,已公示社會資本方中標人的PPP項目,大部分采用了資本金注入方式或安排了政府投資補助,這些項目無一例外都要嚴格遵守《條例》規定,履行建設實施、監督管理等法定程序。需要強調的是,執行《條例》規定,不是限制PPP,而是進一步規范PPP,必須依照《條例》進一步加強投資決策的科學性,進一步嚴格和規范建設管理。第三,加強PPP項目可行性論證和審查,提高PPP項目決策水平。一方面,按照《條例》有關規定和國辦發[2018]101號關于“加強PPP項目可行性論證,合理確定項目主要內容和投資規?!钡囊?,我們正在會同有關司局抓緊制定規范PPP項目投資和建設管理的政策。今后,所有擬采用PPP模式的項目,都要深入開展可行性論證;通過可行性論證審查的項目,方可采用PPP模式建設實施。各地發展改革部門要切實履行職責,督促有關方面加強可行性研究深度和質量,嚴格審核把關,從源頭上提高PPP項目決策水平和質量。另一方面,按照《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》,《條例》出臺后,加上此前已出臺的《企業投資項目核準和備案管理條例》,我國項目投資管理的法律制度已基本健全。PPP項目不是適用政府投資條例,就是要適用核備條例。各地發展改革部門要堅決依法依規履行項目決策程序,嚴禁以任何形式規避或替代項目審批、核準、備案。第四,依法依規加強PPP項目建設實施管理。PPP項目推進過程中,各級發展改革部門要加強管理、密切跟蹤監測,確?!皟稍u一案”、招投標、合同簽訂等后續工作,與經批準的可行性研究報告相一致。PPP項目實施過程中,確需更改建設地點,或對建設規模、建設內容、投資概算作較大變更的,必須報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。同時,鑒于PPP項目自身的特點,對于建設實施過程中成立SPV公司的,要積極配合有關方面做好項目法人變更相關工作,推進項目順利實施。第五,依法依規將所有PPP項目納入在線審批監管平臺。按照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》規定,包括PPP項目在內的所有項目(涉密項目除外),都要通過在線平臺賦碼并辦理有關手續,不得以其他任何形式規避、替代PPP項目納入在線平臺統一管理。同時,各地要抓緊依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺,盡快實現全國PPP項目信息定期發布、動態監測、實時查詢等功能。去年12月,我委印發通知,要求今年6月底各地建好平臺并與中央平臺聯通后,每季度公開發布平臺監測報告。近日,我們擬將平臺監測報告(測試版)印發各地,并提出修改完善的要求。請各地抓緊平臺建設、完善項目信息,確保7月份平臺正式投入運行。

 



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